Incidența normelor de drept al UE în analiza neconstituționalității Legii dării în plată

Sumar:
1. Contextul european și internațional al soluțiilor legale pentru situațiile care au justificat adoptarea legii dării în plată
2. Norme constituționale și de dreptul Uniunii cu incidență în analiza conformității Legii nr. 77/2016
2.1. Viziunea Curții Constituționale cu privire la analiza normelor de drept UE ca norme interpuse în cadrul controlului de constituționalitate
2.2. Neconstituționalitatea prevederilor Legii nr. 77/2016 prin raportare la articolul 45 din Constituție care consacră garantarea libertății economice în sensul de acces liber al persoanei la o activitate economică, liberă iniţiativă şi exercitarea acestora în condiţiile legii
2.2.1. Neconformitatea prevederilor Legii nr. 77/2016 cu articolul 28 alin. (4) din Directiva 2014/17/UE prin îndeplinirea condiției ca o astfel de normă să  fie suficient de clară, precisă și neechivocă, în sensul analizat de Curtea Constituțională
2.2.2. Neconformitatea prevederilor Legii nr. 77/2016 cu articolul 28 alin. (4) din Directiva 2014/17/UE prin îndeplinirea condiției ca o astfel de normă să se circumscrie unui anumit nivel de relevanță constituțională
2.2.3. Jurisprudența CJUE privind efectele unei directive care realizeaza o armonizare completă
2.3. Neconformitatea prevederilor Legii nr. 77/2016 cu principiul neretroactivității, componentă a principiului securității juridice și în raport de dispozitiile art. 43 alin. (1) din Directiva 2014/17/UE, relevant constituțional prin raportare la art. 15 din Constituție.
3. Inaplicabilitatea raționamentului din cauza Volksbank contra României (C-602/10) în problema retroactivității Legii dării în plată
4. În loc de concluzii

***

Adoptarea Legii Dării în plată – nr. 77/2016 a generat, în numai 3 luni de la intrarea sa in vigoare, un uriaș val de excepții de neconstituționalitate, care au ca obiect mai multe dispoziții ale legii. Pe rolul Curții Constituționale s-au  înregistrat până la data de 1 septembrie 2016 un număr de 174 de excepții de neconstituționalitate, ceea ce reprezintă un adevărat record negativ pentru o lege.

Mutarea problematicii dării în plată la Curtea Constituțională impune analiza aspectelor de neconstituționalitate a legii și din perspectiva reglementărilor europene, precum și o analiză a contextului european privind această soluție legislativă adoptată de legiuitorul român.  Independent de soluția ce o va pronunța Curtea cu privire la aceste excepții de neconstituționalitate, aspectele  de neconformitate a legii interne cu normele europene nu pot fi neglijate, inclusiv din perspectiva unei potențiale sesizări a Curții de Justiție a Uniunii Europene  în conformitate cu art. 267 TFUE pe problema ce face obiectul analizei, având în vedere aspectele de neconformitate a legii naţionale cu dispoziţiile directivei.

1. Contextul european si internațional al soluțiilor legale pentru situațiile care au justificat adoptarea legii dării în plată

Instituția dării în plată (datio in solutum) a făcut obiectul preocupărilor de cercetare la nivelul Uniunii Europene ca urmare a efectelor crizei economice mondiale. În anul 2012, Grupul Utilizatorilor de Servicii Financiare (FSUG), un organ consultativ al Comisiei Europene, a solicitat reputatei firme de consultanță London Economics un studiu pentru identificarea tuturor soluțiilor oficiale de reducere a datoriei, care să permită consumatorilor revenirea la o traiectorie sustenabilă financiar prin eliminarea unora sau a tuturor datoriilor, sau a reducerii acestor datorii în mod semnificativ. Raportul final al London Economics, intitulat „Studiul  privind mijloacele de protecție a consumatorilor în dificultate financiară: faliment personal, datio în solutum de ipoteci și restricții cu privire la practicile abuzive în colectarea datoriilor”¹, denumit în continuare “studiul”, oferă o prezentare a instrumentelor existente de protecție a consumatorilor din 17 state membre ale UE, inclusiv România. Totodată, studiul include orientări în ceea ce privește: soluții privind îndatorarea consumatorilor; soluții privind creditele ipotecare/darea în plată; practicile de executare silită a datoriilor.

Raportul London Economics a fost însoțit de un document de poziție al FSUG, care a făcut recomandări de politică (neobligatorii) Comisiei Europene, recomandări ce acoperă toate stadiile dificultăților financiare. În legătură cu “darea în plată”, FSUG a concluzionat că aceasta “ar putea fi o măsură benefică ce merită a fi explorată”, subliniind însă și posibilele consecințe negative ale alegerii acesteia ca posibil remediu. Pornind de la aceste aspecte, instituțiile europene nu au trecut la stadiul emiterii niciunei recomandari sau vreun alt act juridic european de aplicare obligatorie a acestei soluții legale la nivelul Uniunii Europene.

Studiul a identificat, ca soluții juridice la problemele de supraîndatorare cu care se confruntă  un număr de consumatori din UE, utilizarea instituției falimentului personal și datio in solutum de ipoteci. Au fost date recomandări și cu privire cadrul legal în care funcționează instituțiile de colectare a datoriilor, în special, in privința restricțiilor cu privire la practicile abuzive de colectare a debitelor.

Astfel, studiul constată o prima categorie de soluții  în care s-a urmărit asigurarea echilibrului între consumatori și creditori, aplicabile în Austria, Germania, Irlanda, Italia, Polonia și Slovacia.

În Germania, spre exemplu, nu există un echivalent al legii dării în plată, în forma adoptată de România. Instituția “datio in solutum” reglementată de art. 364 alin. 1 BGB este uniform aplicabilă, deci și în domeniul contractelor bancare, incidența acesteia fiind întotdeauna condiționată de acceptul creditorului. Debitorului îi revine obligația de a nu pune în pericol scopul contractului și îndeplinirea obligațiilor asumate în vederea îndeplinirii scopului acestuia conform principiului „pacta sunt servanda” indiferent de natura contractului.

Cu privire la soluția dării în plată studiul a utilizat din punct de vedere conceptual două versiuni ale instituției dării în plată:

a) o variantă puternică (integrală), definită în legislație, ce se aplică la toate creditele ipotecare ale consumatorilor, variantă care nu există nicăieri în lume;

b) o variantă slabă (parțială), definită în legislație, ce se aplică la anumite tipuri, clase sau categorii de credite ipotecare sau debitori. Această variantă de dare în plată a fost identificată în U.E. doar în Spania. De asemenea, au fost identificate unele exemple de dare în plată în câteva state din SUA.

Este de subliniat că soluția dării în plată este utilizată în Statele Unite doar în creditele de tip ”non-recourse”, care conțin de la început clauze speciale exprese ce fac posibilă darea în plată. Acestea sunt însă mai greu de accesat, doar de către cei cu ratinguri bune și presupun rate mai mari ale dobânzilor precum și, în mod necesar, asumarea contractuală a acestui mod de stingere a obligației.² Având în vedere efectele economice negative ale creditelor „non-recourse”, Fondul Monetar Internațional în Nota „Foreclosure Mitigation Efforts in the United States: Approaches and Challenges” (SPN/09/02)³ din 18 februarie 2009 recomandă eliminarea dării în plată în SUA, în paralel cu o reformă a legislației americane a falimentului.

Darea în plată în Uniunea Europeană nu a fost utilizată ca soluție legislativă până în prezent decât în Spania, dar și acolo s-a adoptat doar o soluție parțială. In studiul făcut de London Economics mai sus citat se sublinia că ”Nu există în prezent o țară europeană care să aibă o soluție integrală a ”datio in solutum” și care să se aplice tuturor creditelor ipotecare din acea țară.” Soluția parțială adoptată în Spania se referă la faptul că numărul persoanelor ce pot solicita această soluție este limitat, având în vedere restricțiile cu privire la persoanele eligibile și aplicabilitatea acesteia. Soluția „dării în plată” este prevăzută ca ultimă soluție pentru clienții băncilor, după ce aceștia recurg la alte facilitați de rambursare a creditului, precum restructurarea acestuia sau reducerea unei părți din datorii.

În același studiu se subliniază explicația soluției spaniole în ponderea mare a creditelor ipotecare neperformante în această țară, fapt ce a silit Guvernul acestei țări să ia măsuri în perioada 2011-2012. London Economics arată însă că doar 12,8% din cei care s-au adresat unei asociații a consumatorilor de credite pentru a primi asistență se încadrau în cerințele legale: fie valoarea proprietății depășea limita maximă pusă la cumpărarea unei case, fie solicitanții aveau mai multe proprietăți, fie nu toți membrii familiei erau șomeri, fie plățile ce trebuiau făcute către bancheri nu depășeau 60% din veniturile familiei.

In acest context este de menționat că soluția dării în plată aplicată în Spania – prin Decretul Regal nr. 6/2012 privind unele măsuri de urgență pentru restructurarea ipotecii imobiliare, eliberarea de ipotecă și darea în plată – nu a dat rezultatele scontate.⁴

Soluția spaniolă a făcut și obiectul analizei Parlamentului European ca urmare a numeroaselor petiții primite. Rezoluția Parlamentului European din 8 octombrie 2015 cu privire la legislația ipotecară și instrumente financiare riscante în Spania  ( 2015/2740 ( RSP )⁵ a verificat situația rezultată ca urmare a aplicării acestei unice soluții legislative de dare în plată din țările europene, ajungând la următoarele concluzii și recomandări:

”5. invită Comisia să urmărească îndeaproape transpunerea în toate statele membre ale Directivei 2014/17 / UE privind contractele de credit pentru consumatori pentru proprietăți imobiliare rezidențiale (Directiva privind creditul ipotecar);

6. invită Comisia să împărtășească cele mai bune practici în ceea ce privește aplicarea în anumite state membre ale „datio în solutum”, precum și pentru a evalua impactul acesteia asupra consumatorilor și întreprinderilor;

7. avertizează Comisia cu privire la îndoielile exprimate de avocatul general al UE,cu privire la legalitatea măsurilor adoptate de guvernul spaniol pentru a rezolva încălcările reclamate de către Curte la 14 martie 2013⁶ și pentru a preveni practicile abuzive din sectorul ipotecar.„

Este de subliniat că rezoluția avea în vedere, prin trimiterea făcută în preambulul acesteia, Declarația Comisiei Europene din 19 mai 2015 cu privire la procedurile de insolvență, revizuirea și extinderea Recomandării Comisiei din 12 martie 2014⁷, bazată pe o nouă abordare a eșecului în afaceri și insolvență,  insolvența familiei și a doua șansă pentru persoane fizice și gospodării⁸.

O încercare de aplicare a dării în plată a existat și în Letonia. În 2014 s-au adoptat o serie de modificări la legea insolvenței, inspirate în mare măsură din reglementarea creditelor “non-recourse” practicate în cele 11 state ale SUA. S-a renunțat însă la aceste prevederi prin modificări succesive ale legii. Ceea ce este de subliniat din perspectiva analizei noastre este că legea letonă, chiar și în prima sa variantă maximală, nu propunea aplicarea sa retroactivă, ci se aplica numai pentru împrumuturile ipotecare obținute după data de 1 ianuarie 2015 (data intrării în vigoare a actului normativ) și avea în vedere doar o singură locuință (de reședință) a debitorului persoană fizică.⁹ Amânată succesiv la intrarea în vigoare¹⁰,  în data de 19 februarie 2015  Parlamentul leton a aprobat noi amendamente la Legea Insolvenței și la Legea Protecției Drepturilor Consumatorilor, prin care a fost înlăturat caracterul obligatoriu al dării în plată. A fost evitat astfel ceea ce presa economică a definit ca fiind ”un experiment potențial distructiv”.¹¹

Soluția legislativă letonă a revenit astfel la instituția tradițională a dării în plată, recunoscută în mai multe țări europene, în concordanță cu forma sa originară din dreptul roman, în care esențială este aplicarea ei numai cu caracter voluntar și dacă există acordul de voință al părților.

Încă de la apariția proiectului Legii nr. 77/2016 specialiștii Băncii Naționale a României¹² au atras atenția că acesta se abate radical de la principiile de bună practică recomandate de experții London Economics în studiul mai sus evocat.

Un exemplu semnificativ ar fi acela al abaterii legii în discuție de la principiul ”Darea în plată nu se va aplica înainte de începerea executării silite”, având în vedere că până la acest stadiu este necesar să se caute soluții pentru rezolvarea problemelor de îndatorare (“forbearance”), întrucât consumatorii trebuie să încerce să-și îndeplinească angajamentele. Studiul subliniase că soluția dării în plată ar  trebui aplicată numai după ce s-au evidențiat eforturile consumatorului de a încheia și oferi o restructurare valabilă și s-a dovedit neputința debitorului de a o respecta”. Or, după cum rezultă din art. 5 din Legea nr. 77/2016, consumatorul nu trebuie să aibă vreun motiv determinat pentru a aplica procedura de dare în plată, ci este suficient să fie parte la un contract de credit garantat cu un bun imobil. Deși expunerea de motive a legii 77/2016 se referă la debitorul aflat în dificultate financiară, aplicarea legii nu este limitată la acești debitori, aspect ce rezultă din analiza condiţiilor de admisibilitate prevăzute de art. 4 alin. (1) din lege.

Legea ce face obiectul analizei ignoră astfel posibile prevederi care urmăresc o rezolvare graduală a problemelor debitorilor, astfel cum este corect din punct de vedere conceptual și conform practicii țărilor Uniunii Europene. Or, in cazul legii române se permite oricarei persoane fizice, în orice moment, nu neapărat din cauza unor dificultăți economice, ci și din rațiuni de strategie financiară, să stingă integral creanța și accesoriile sale izvorând dintr-un contract de credit, prin transmiterea către creditor a dreptului de proprietate asupra bunului imobil ipotecat în favoarea acestuia din urmă.

Nu este lipsită de importanță în această analiză împrejurarea că prin OUG nr. 61/2015¹³ a fost prorogată intrarea în vigoare a Legii nr. 151/2015 privind procedura insolvenţei persoanelor fizice¹⁴, care ar fi trebuit sa se aplice din 26 decembrie 2015 și care consacră în art. 2 alin. 1 pct. 1 între principiile pe care se bazează acea lege ”acordarea unei şanse debitorilor de bună-credinţă de redresare a situaţiei financiare.”

În acest mod nu a fost urmărită nici recomandarea conținută în Avizul Băncii Centrale Europene din 18 decembrie 2015 ”privind stingerea datoriilor garantate cu ipotecă prin transmiterea dreptului de proprietate asupra bunului imobil”: „3.1.4. BCE consideră că proiectul de reglementare ar trebui să prevadă suficient de clar interacțiunea cu celelalte acte normative relevante, precum Legea nr. 151/2015 privind procedura insolvenţei persoanelor fizice și eliberarea persoanelor fizice de datorie în temeiul acelei legi.” ¹⁵

Un alt principiu de bună practică recomandat de experții London Economics, nerespectat de legea română a dării în plată,  este și acela că ”Darea în plată trebuie să se aplice numai în ceea ce privește reședința primară a familiei, proprietatea în care membrii acesteia își petrec majoritatea timpului.”

Potrivit experților London Economics, este incorect ca împrumutătorul să suporte povara în cazul în care debitorul are o a doua proprietate, întrucât această protecție a dării în plată trebuie să fie utilizată numai ca ultima soluție, când au fost făcute toate eforturile pentru a se păstra locuința primară a familiei și acestea au eșuat.

Legea română nu introduce un asemenea criteriu de eligibilitate în privința bunurilor imobile ce pot intra în sfera dării în plată, lăsând astfel loc interpretărilor arbitrare de aplicare a legii și în situația în care bunurile ipotecate sunt reședințe primare, reședințe secundare (una sau mai multe), terenuri luate pentru speculații imobiliare, etc.

Un alt principiu de bună practică recomandat în studiul citat și nerespectat de legea română: ”Dacă consumatorul are alte active, care pot fi lichidate pentru a plăti creditul ipotecar, este incorect să ceri împrumutătorului să acopere întreaga povară.” Se consideră din această perspectivă că darea în plată poate fi utilizată numai când s-au făcut toate eforturile pentru a se păstra reședința primară a împrumutatului, fiind de neconceput aplicarea instituției în cazul în care “posesia altor active, în particular altă proprietate, oferă indicii că acest consumator ar fi putut întreprinde pași suplimentari dacă ar fi vrut să-și stingă datoria și dacă consumatorul a ales să prioritizeze protecția acestor alte active față de proprietatea ipotecată”.

În această analiză prealabilă este absolut necesar a fi evocat și faptul că Legea nr. 77/2016 a fost adoptată cu încălcarea Avizului Băncii Centrale Europene din 18 decembrie 2015 privind stingerea datoriilor garantate cu ipotecă prin transmiterea dreptului de proprietate asupra bunului imobil (CON/2015/56)¹⁶, întemeiat pe competența conferită acesteia prin art. 127 alin. (4), art. 282 alin. (5) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene și prin art. 2 alin. (1) a șasea liniuță din Decizia 98/415/CE a Consiliului, întrucât proiectul de reglementare se referea la norme aplicabile instituțiilor financiare, care au o influență substanțială asupra stabilității instituțiilor financiare și pieței financiare. Astfel, în Aviz se arată că: ”impactul potențial al proiectului de reglementare (n.n. legea dării în plată) asupra stabilității instituțiilor financiare și pieței financiare din România, BCE a decis să emită din proprie inițiativă un aviz cu privire la proiectul de reglementare, întrucât nu a fost consultată oficial de către legiuitorul român.”

Se observă în Aviz faptul că: ”datorită sferei largi de aplicare, proiectul de reglementare s-ar aplica nu doar creditelor de consum, ci și creditelor comerciale ale persoanelor fizice, și creditelor performante și neperformante deopotrivă. În timp ce abilitatea instituțiilor financiare de a administra efectiv riscul de credit depinde de un cadru legal sigur, predictibil și stabil care să asigure în mod adecvat un echilibru între interesele creditorului și debitorului, proiectul de reglementare introduce modificări fără precedent ale cadrului legal aplicabil contractelor de credit din România și compromite semnificativ siguranța juridică și administrarea adecvată a riscului de credit în instituțiile financiare. BCE observă că, drept răspuns la criza financiară, anumite state membre ale Uniunii au introdus noi cadre legale cu privire la restructurarea datoriei personale, care, în foarte puține cazuri, au inclus un drept limitat de a returna bunul ipotecat în loc de rambursare. Totuși, exercițiul acestui drept nu este lăsat la discreția împrumutatului, ci este condiționat de îndeplinirea unor criterii economice și de eligibilitate stricte¹⁷ .

2.2 În acest sens, BCE sfătuiește autoritățile române să evalueze cu atenție impactul proiectului de reglementare asupra contractelor de credit existente pentru a asigura siguranța juridică și pentru a evita conflictul nedorit cu drepturile contractuale și de proprietate ale instituțiilor de credit, precum și pentru a preîntâmpina apariția hazardului moral în relația dintre creditor și debitor. Proiectul de reglementare ar trebui să urmărească asigurarea unui echilibru adecvat între obligația generală a debitorilor de a-și îndeplini obligațiile de plată, care contribuie la o cultură de plată promptă, la menținerea solidității instituțiilor de credit și preîntâmpinarea hazardului moral, și nevoia de a oferi asistență persoanelor fizice care se confruntă cu dificultăți financiare severe.”

Nu în ultimul rând, cu titlu de observații specifice BCE a invocat în Aviz și următoarele aspecte relevante din perspectiva prezentei analize:

”3.1. Siguranță juridică 3.1.1 Autoritățile române trebuie să evalueze dacă retroactivitatea proiectului de reglementare respectă principiile Constituției României. Cu toate acestea, BCE observă că introducerea de măsuri cu efect retroactiv, precum acest proiect de reglementare, riscă să compromită siguranța juridică și nu respectă principiul așteptărilor legitime.

3.1.2 (….)în temeiul articolului 23 alineatul (5) din Directiva 2014/17/UE, statele membre pot să reglementeze mai în detaliu împrumuturile în monedă străină, cu condiția ca o astfel de reglementare să nu fie aplicată cu efect retroactiv. Sub rezerva competenței Comisiei Europene de a monitoriza implementarea dreptului Uniunii, autoritățile române sunt invitate să evalueze dacă dreptul unilateral al împrumutatului de a se descărca pe deplin de datoria asumată printr-un contract de împrumut în monedă străină, astfel cum este prevăzut de proiectul de reglementare, ar respecta articolul 23 alineatul (5) din Directiva 2014/17/UE.”

3.1.3. BCE este de asemenea îngrijorată de faptul că proiectul de reglementare nu pare a respecta articolului 28 alineatul (4) din Directiva 2014/17/UE, conform căruia statele membre nu împiedică părțile la un contract de credit să convină în mod explicit că returnarea sau transferul către creditor al garanției sau al veniturilor obținute din vânzarea garanției este suficient pentru a rambursa creditul” ¹⁸ avînd în vedere că creditorii nu au dreptul de a se opune transferului bunului imobil ipotecat.

Aceste argumente au fost în mare parte invocate și în cererea de reexaminare a legii formulată de președintele României, în conformitate cu disp. art. 77 alin. (2) din Constituție.¹⁹

2. Norme constituționale și de drept al Uniunii incidente în analiza conformității Legii nr. 77/2016

În raport de prevederile art. 148 alin. (2) și (4) din Constituție²⁰  este necesar și posibil să se verifice dacă există reglementări de drept UE cu un caracter obligatoriu, care să aibă prioritate faţă de dispoziţiile contrare din legile interne.

Din această perspectivă identificăm un aspect de neconstituționalitate a legii dării în plată prin raportare, ca norme interpuse, atât la art. 28 din Directiva 2014/17/UE, dar și la anumite principii de dreptul Uniunii, precum au fost interpretate în jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene, pe care le vom evidenția în continuare.

O astfel de analiză de verificare a conformității legii pornește chiar de la dezideratul exprimat în expunerea de motive a acesteia, anume intenția de a transpune prevederile Directivei 2014/17/UE²¹ și respectarea jurisprudenței Curții de Justiție a Uniunii  Europene (‘CJUE’) cu privire la protejarea dreptului la locuință familială a debitorului, evocându-se cauza Kušionová.²²

În acest context este necesar a fi reamintit că reglementarea domeniilor protecției consumatorului și al pieței interne fac obiectul competenţei partajate între UE şi statele membre, conform art. 4 din TFUE²³. Aceasta înseamnă că atât UE, cât şi statele sale membre, pot adopta acte obligatorii din punct de vedere juridic în domeniul vizat. Totuşi, statele membre pot face acest lucru doar în situaţiile în care UE nu şi-a exercitat competenţa sau a încetat, în mod explicit, să o facă, altfel spus statele membre pot acţiona doar dacă UE alege să nu o facă.

În cazul ce face obiectul analizei prezente, UE a ales să își exercite competența de reglementare prin emiterea Directivei 2014/17/UE – act obligatoriu pentru statele membre, care produce anumite efecte chiar de la momentul intrării sale în vigoare, și anume din data de 4 februarie 2014²⁴.

Reglementarea din această directivă reprezintă o armonizare completă în ceea ce privește obligația statului de a se abține de la reglementarea unor norme imperative pentru creditor referitoare la darea în plată, deoarece articolul 28 alin. (4) din Directiva 2014/17/UE impune garantarea faptului că statul – prin intermediul măsurilor legislative – nu va aduce atingere libertății contractuale cu privire la negocierea unei clauze contractuale de dare în plată.

Din această perspectivă Legea nr. 77/2016 nu respectă cerințele tehnic-legislative privind mențiunile referitoare la transpunerea actelor europene consacrate de art. 45 din Legea nr. 24/2000, care prevede că, în situația actelor normative care transpun direct norme europene în dreptul intern, după partea dispozitivă a acestora, se face o mențiune care să cuprindă elementele de identificare a actului transpus, precum și gradul de transpunere a acestuia (total sau parțial). ²⁵

În situația netranspunerii directivei, consultarea Băncii Centrale Europene era obligatorie în conformitate cu art. 127 alin. (4) și art. 282 alin. (5) din Tratatul privind Funcționarea Uniunii Europene coroborat cu Decizia nr. 98/415/CE.

Este de menționat în acest context că în jurisprudența CJUE principiul armonizării complete a fost apărat atunci când acesta a fost impus de legiuitorul european²⁶, subliniindu-se necesitatea ca, în cursul termenului de transpunere a unei directive, statele membre destinatare ale acesteia  să se abțină de la adoptarea unor dispoziții de natură să compromită grav rezultatul impus prin această directivă. Se constată chiar o interpretare extensivă a principiului in jurisprudența Curții.²⁷

Nu în ultimul rând, trebuie evocate și consecințele neconformității cu dreptul Uniunii a prevederilor legale emise de statele membre, respectiv riscul declanșării procedurii neîndeplinire a obligațiilor de către un stat membru in temeiul prevederilor art. 258 din Tratatul privind Funcţionarea Uniunii Europene.²⁸

2.1. Viziunea Curții Constituționale cu privire la analiza normelor de drept UE ca norme interpuse în cadrul controlului de constituționalitate

În jurisprudența Curții Constituționale pot fi identificate condițiile în raport de care se analizează obligația impusă prin articolul art. 148 alin. 2 si 4 din Constituție, care consacra obligația asigurării unui standard de protecție a drepturilor fundamentale cel puțin la același nivel de protecție cu cel asigurat de dreptul Uniunii Europene. Evocăm in acest context cu titlu exemplificativ urmatoarele decizii:

a) Decizia nr. 64/2015²⁹:

31. În privinţa aplicării actelor obligatorii ale Uniunii Europene în cadrul controlului de constituţionalitate, Curtea, în jurisprudenţa sa, a reţinut că „folosirea unei norme de drept european în cadrul controlului de constituţionalitate ca normă interpusă celei de referinţă implică, în temeiul art. 148 alin. (2) şi (4) din Constituţia României, o condiţionalitate cumulativă: pe de o parte, această normă să fie suficient de clară, precisă şi neechivocă prin ea însăşi sau înţelesul acesteia să fi fost stabilit în mod clar, precis şi neechivoc de Curtea de Justiţie a Uniunii Europene şi, pe de altă parte, norma trebuie să se circumscrie unui anumit nivel de relevanţă constituţională, astfel încât conţinutul său normativ să susţină posibila încălcare de către legea naţională a Constituţiei– unica normă directă de referinţă în cadrul controlului de constituţionalitate” (Decizia nr.668 din 18 mai 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 487 din 8 iulie 2011).

32. (…) este de competenţa Curţii Constituţionale constatarea existenţei acestei neconcordanţe normative între actele Uniunii Europene anterior menţionate şi cele naţionale (….). Cu privire la acest din urmă aspect, Curtea reţine că neconcordanţa normativă astfel constatată nu îşi poate avea rezolvarea doar prin recurgerea la principiul constituţional al priorităţii de aplicare a actelor Uniunii Europene, ci prin constatarea încălcării art. 148 alin. (2) din Constituţie, text care cuprinde, în mod implicit, o clauză de conformare a legilor interne cu actele Uniunii Europene (cu distincţiile menţionate în Decizia nr. 80 din 16 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 246 din 7 aprilie 2014, paragraful 455), iar încălcarea acesteia, în ipoteza actelor Uniunii Europene cu relevanţă constituţională, trebuie sancţionată ca atare de către Curtea Constituţională. Desigur, în privinţa actelor Uniunii Europene care nu au relevanţă constituţională competenţa de a remedia neconcordanţa normativă aparţine legiuitorului sau instanţelor judecătoreşti, după caz (a se vedea Decizia nr.668 din 18 mai 2011, anterior citată).

b) Decizia nr. 80 din 16 februarie 2014³⁰

454. Prin Hotărârea din 9 martie 1978 pronunţată de Curtea de Justiţie a Comunităţilor Europene (în prezent a Uniunii Europene) în Cauza C-106/77, s-a statuat că, „în temeiul principiului preeminenţei dreptului comunitar, dispozițiile tratatului şi actele instituțiilor direct aplicabile au ca efect, în raporturile lor cu legislația națională a statelor membre, prin simplul fapt al intrării în vigoare, inaplicabilitatea ipso jure a oricărei dispoziții contrare legislației naționale existente, ci şi – datorită faptului că aceste dispoziții fac parte integrantă, cu rang superior normelor interne, din ordinea juridică aplicabilă pe teritoriul fiecărui stat membru – de a împiedica adoptarea valabilă a unor noi acte normative naționale, în măsura în care acestea ar fi incompatibile cu normele comunitare”.

455. Curtea constată că actualul text din Constituţie dispune în sensul că prevederile tratatelor constitutive ale Uniunii Europene, precum şi celelalte reglementări comunitare cu caracter obligatoriu, au prioritate faţă de dispoziţiile contrare din legile interne, cu respectarea prevederilor actului de aderare. În legătură cu noţiunea de „legi interne”, prin Decizia nr. 148 din 16 aprilie 2003 privind constituţionalitatea propunerii legislative de revizuire a Constituţiei României, Curtea a făcut o distincţie între Constituţie şi celelalte legi. De asemenea, aceeaşi distincţie este realizată la nivelul Legii fundamentale prin art. 20 alin. (2) teza finală care dispune în sensul aplicării cu prioritate a reglementărilor internaţionale, cu excepţia cazului în care Constituţia sau legile interne conţin dispoziţii mai favorabile.

456. Curtea reţine că dispoziţiile constituţionale nu au un caracter declarativ, ci constituie norme constituţionale obligatorii, fără de care nu se poate concepe existenţa statului de drept, prevăzută prin art. 1 alin. (3) din Constituţie. Totodată, Legea fundamentală reprezintă cadrul şi măsura în care legiuitorul şi celelalte autorităţi pot acţiona; astfel şi interpretările care se pot aduce normei juridice trebuie să ţină cont de această exigenţă de ordin constituţional cuprinsă chiar în art. 1 alin. (5) din Legea fundamentală, potrivit căruia în România respectarea Constituţiei şi a supremaţiei sale este obligatorie.

457. De asemenea, prin Decizia nr. 668 din 18 mai 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 487 din 8 iulie 2011, a stabilit că actele obligatorii ale Uniunii Europene sunt norme interpuse în cadrul controlului de constituţionalitate. ³¹

2.2. Neconstituționalitatea legii prin raportare la articolul 45 din Constituție care consacră garantarea libertății economice în sensul de acces liber al persoanei la o activitate economică, liberă iniţiativă şi exercitarea acestora în condiţiile legii

În raport de cele mai sus expuse ne exprimăm opinia că Legea dării in plată³² (articolele  1 alin. 2,  3, art. 5 alin. 1 și 3 , art. 8 alin. 1, art. 10 și art.  11) este necesar și posibil  a  fi analizată de Curtea Constituțională prin raportare la art. 45 din Constituție, în temeiul obligației de la art. 148 alin. (2) și (4) și în lumina art. 28 alin. 4 și art. 43 din Directiva 2014/17/UE.

Normele cuprinse în Directivă au un înțeles suficient de clar și precis și prezintă relevanță constituțională – în conformitate cu jurisprudența constantă³³ a Curții Constituționale în ceea ce privește aplicarea dispozițiilor de drept UE ca norme interpuse în controlul de constituționalitate:

Art. 28 (4)   Statele membre nu împiedică părțile unui contract de credit să convină în mod explicit că returnarea sau transferul către creditor al garanției sau al veniturilor obținute din vânzarea garanției este suficient pentru a rambursa creditul.

Ar. 43 Dispoziții tranzitorii (1) Prezenta directivă nu se aplică contractelor de credit existente înainte de 21 martie 2016.

2.2.1. Neconformitatea prevederilor Legii nr. 77/2016 cu articolul 28 alin. (4) din Directiva 2014/17/UE prin îndeplinirea condiției ca o astfel de normă să  fie suficient de clară, precisă și neechivocă, în sensul analizat de Curtea Constituțională (conform pct. 2.1 de mai sus )

Prin prevederile art. 28 alin. (4)  Directiva 2014/17/UE impune statelor membre obligația de a asigura faptul că prin acțiunile de la nivel național nu vor aduce atingere posibilității creditorului de a negocia cu debitorul – în deplină libertate contractuală –  o dare în plată convențională.

Considerăm că respectivele dispoziții sunt suficient de clare, precise și neechivoce, având în vedere sintagma „Statele membre nu împiedică părțile” și că printr-o astfel de dispozitie se impune în sarcina acestora – și implicit în sarcina autorităților naționale – o obligație clară, precisă, și neechivocă  de  a „nu împiedica părțile unui contract de credit să  convină în mod explicit că returnarea sau transferul către creditor al garanției sau al veniturilor obținute din vânzarea garanției este suficient pentru a rambursa creditul” (s.n.).

Prin comparație, reglementarea internă exclude acordul părților asupra dării în plată, impunând voința unilaterală a uneia dintre părțile contractante – debitorul, cu privire la încetarea contractului de credit ipotecar și „încheierea” unui contract translativ de proprietate asupra bunului imobil ipotecat în favoarea creditorului.

2.2.2. Neconformitatea prevederilor Legii nr. 77/2016 cu articolul 28 alin. (4) din Directiva 2014/17/UE prin îndeplinirea condiției ca o astfel de normă să se circumscrie unui anumit nivel de relevanță constituțională

Dispozițiile alineatului (4) al articolului 28 din directiva 2014/17/UE se circumscriu și se subsumează articolului 45 din Constituția României³⁴ deoarece acest alineat din Directivă adaptează obligația statelor membre de a garanta substanța dreptului fundamental la libertate contractuală în materia specifică a contractelor de credit garantate, și în special cu privire la posibilitatea de a negocia o dare în plată convențională.

În situatia sesizării Curții Constituționale pe acest aspect, aceasta  poate să constate faptul că prin prevederile art. 28 alin. 4 din Directiva 2014/17/UE se impune obligația statelor membre de a nu înlătura, inclusiv pe cale legislativă,  posibilitatea ca părțile să negocieze – prin intermediul unor clauze contractuale – condițiile în care rambursarea creditului poate fi considerată a fi deplin realizată prin returnarea sau transferul către creditor al garanției sau a veniturilor obținute din vânzarea garanției – bunul imobil locuință. Or, prin Legea dării în plată, legiuitorul național a eliminat chiar posibilitatea unei astfel de negocieri între părți cu privire la stabilirea unor clauze contractuale care să conțină condițiile – stabilite de comun acord – prin care o dare în plată convențională ar putea opera, aducând astfel atingere standardului UE de protecție a libertății contractuale în materia specifică a contractelor de credit garantate cu un imobil – locuință

Concluzionând, Legea nr. 77/2016 urmează o altă viziune decât cea a Directivei 2014/17/UE în ceea ce privește libertatea economică și instituie obligația instituției de credit de a primi bunul imobil ipotecat la simpla manifestare de voință a debitorului exprimate potrivit art. 5 din lege. Se încalcă astfel Directiva 2014/17/UE sub aspectul obligației impuse statelor membre de a  garanta nesuprimarea dreptului creditorului și al debitorului de a negocia, în conformitate cu libertatea contractuală, posibilitatea unei dări în plată adaptată fiecarui contract de credit în parte.

Așa cum am arătat mai sus la pct. 2, UE a ales să își exercite competența de reglementare prin emiterea Directivei 2014/17/UE, reglementarea de la articolul 28 alin. (4) din această directivă reprezentând in opinia noastră o armonizare completă, ceea ce conduce la consecința obligației statului de a se abține de la reglementarea unor norme imperative pentru creditor referitoare la darea în plată, contrare celei din articolul 28 alin. (4) din Directiva 2014/17/UE .

Ca atare, in plus, putem concluziona că Legea dării în plată contravine rezultatului urmărit de articolul 28 alin. (4) din Directiva 2014/17/UE,  având în vedere că nu este repectată obligația impusă în temeiul principiului cooperării loiale unui stat membru, inclusiv pe parcursul termenului de transpunere, de a nu adopta măsuri care să contravină în mod substanțial rezultatului urmărit de norma de drept al Uniunii³⁵.

Prevederile din art. 28 alin. (4) al directivei reprezintă standardul ales a fi conferit la nivelul Uniunii Europene libertății contractuale, standard care este obligatoriu a fi respectat de țările membre, așa cum de altfel este protejată  libertatea economică și de articolul 45 din Constituția României.

Având în vedere obligația impusă în temeiul principiului cooperării loiale unui stat membru,  revine instanței de contencios constituțional  obligația – în temeiul articolului 148 alin. (2) și (4) coroborat cu principiul cooperării loiale – de a declara neconstituțională orice dispoziție legislativă contrară rezultatului urmărit și standardului impus de articolul 28 alin. (4) din Directiva 2014/17/UE în vederea respectarii libertății contractuale, garantată de altfel și de art. 45 din Constituție.

2.2.3. Jurisprudența CJUE privind efectele unei directive care realizeaza o armonizare completă

Invocăm următoarea jurisprudență CJUE și concluziile pertinente ale avocaților generali care rezumă respectiva jurisprudență, pe care le considerăm aplicabile prin analogie, din moment ce nu există încă o jurisprudență a Curții cu privire la directiva 2014/17/UE.

– Concluziile în C-453/10, ECLI:EU:C:2011:788

76. (…) Directiva 2005/29 efectuează o armonizare completă a normelor privind practicile comerciale neloiale ale întreprinderilor față de consumatori. Consecința acestui lucru este că statele membre – spre deosebire de cazul transpunerii Directivei 93/13 – nu pot să adopte măsuri mai restrictive decât cele definite de directiva menționată, nici chiar pentru a asigura un nivel mai ridicat de protecție a consumatorilor (A se vedea Hotărârea din 9 noiembrie 2010, Mediaprint Zeitungs- und Zeitschriftenverlag (C‑540/08, Rep., p. I‑10909, punctele 27 și 30), Hotărârea din 14 ianuarie 2010, Plus Warenhandelsgesellschaft (C‑304/08, Rep., p. I‑217, punctul 41), și Hotărârea din 23 aprilie 2009, VTB‑VAB și Galatea (C‑261/07 și C‑299/07, Rep., p. I‑2949, punctul 52)

–  Hotărârea din 9 noiembrie 2010, Mediaprint Zeitungs- und Zeitschriftenverlag (C‑540/08, Rep., p. I‑10909, punctele 27 și 30)

27. În această privință, trebuie să se sublinieze că directiva efectuează o armonizare completă a normelor privind practicile comerciale neloiale ale întreprinderilor față de consumatori.

30. În această privință, trebuie să se amintească înainte de toate că, întrucât directiva efectuează o armonizare completă a normelor privind practicile comerciale neloiale ale întreprinderilor față de consumatori, statele membre nu pot să adopte, astfel cum prevede în mod expres articolul 4 din aceasta, măsuri mai restrictive decât cele definite de directiva menționată, nici chiar pentru a asigura un nivel mai ridicat de protecție a consumatorilor (Hotărârea Plus Warenhandelsgesellschaft, citată anterior, punctul 41 și jurisprudența citată).

– Hotărârea Plus Warenhandelsgesellschaft, C‑304/08, ECLI:EU:C:2010:12

41 (…) Directiva 2005/29 efectuează o armonizare completă la nivel comunitar a normelor privind practicile comerciale neloiale ale întreprinderilor de pe piața internă față de consumatori. Prin urmare, astfel cum prevede expres articolul 4 din directivă, statele membre nu pot să adopte măsuri mai restrictive decât cele definite de directiva menționată, nici chiar pentru a asigura un nivel mai ridicat de protecție a consumatorilor (Hotărârea VTB‑VAB și Galatea, citată anterior, punctul 52).

– Hotărârea din 23 aprilie 2009, VTB‑VAB și Galatea, C‑261/07 și C‑299/07, EU:C:2009:244

52 Astfel, directiva realizează o armonizare completă a normelor respective la nivel comunitar. Prin urmare, astfel cum prevede în mod expres articolul 4 și contrar celor afirmate de VTB și de guvernul francez, statele membre nu pot să adopte măsuri mai restrictive decât cele definite de directivă, nici chiar pentru a asigura un nivel mai ridicat de protecție a consumatorilor.

În ceea ce privește obligația de a înlătura articolele din Legea dării în plată care se opun posibilității unei negocieri între creditor și debitor cu privire la o dare în plată contractuală, și asta inclusiv pe perioada de transpunere a directivei 2014/17/UE, adică inclusiv în perioada 2014 -2016, este relevantă următoarea jurisprudență a CJUE:

– Hotărâre C-165/09 – C-167/09, ECLI:EU:C:2011:348

78 Cu titlu introductiv, trebuie amintit că, potrivit unei jurisprudențe constante, în cursul termenului de transpunere a unei directive, statele membre destinatare ale acesteia trebuie să se abțină de la adoptarea unor dispoziții de natură să compromită grav realizarea rezultatului impus prin această directivă (Hotărârea din 18 decembrie 1997, Inter‑Environnement Wallonie, C‑129/96, Rec., p. I‑7411, punctul 45, Hotărârea din 8 mai 2003, ATRAL, C‑14/02, Rec., p. I‑4431, punctul 58, precum și Hotărârea din 23 aprilie 2009, VTB‑VAB și Galatea, C‑261/07 și C‑299/07, Rep., p. I‑2949, punctul 38). O astfel de obligație de abținere impusă tuturor autorităților naționale (a se vedea Hotărârea din 4 iulie 2006, Adeneler și alții, C‑212/04, Rec., p. I‑6057, punctul 122, precum și jurisprudența citată) trebuie interpretată în sensul că se referă la adoptarea oricărei măsuri, generale și specifice, care poate avea un astfel de efect compromițător.

79 Această obligație de abținere este impusă statelor membre, în temeiul aplicării articolului 4 alineatul (3) TUE coroborat cu articolul 288 al treilea paragraf TFUE, și în perioada tranzitorie în care li se permite statelor să aplice în continuare sistemele naționale, deși nu sunt conforme cu directiva în cauză (a se vedea Hotărârea din 10 noiembrie 2005, Stichting Zuid‑Hollandse Milieufederatie, C‑316/04, Rec., p. I‑9759, punctul 42, și Hotărârea din 14 septembrie 2006, Stichting Zuid‑Hollandse Milieufederatie, C‑138/05, Rec., p. I‑8339, punctul 42).

93 În această privință, trebuie amintit de la început că, potrivit unei jurisprudențe constante, în toate situațiile în care dispozițiile unei directive sunt, din punctul de vedere al conținutului, necondiționate și suficient de precise, particularii sunt îndreptățiți să le invoce împotriva statului membru, fie în cazul în care acesta s‑a abținut să transpună directiva în dreptul național în temenele stabilite, fie în cazul în care a transpus‑o incorect (a se vedea în special Hotărârea din 19 noiembrie 1991, Francovich și alții, C‑6/90 și C‑9/90, Rec., p. I‑5357, punctul 11, Hotărârea din 11 iulie 2002, Marks & Spencer, C‑62/00, Rec., p. I‑6325, punctul 25, precum și Hotărârea din 5 octombrie 2004, Pfeiffer și alții, C‑397/01-C‑403/01, Rec., p. I‑8835, punctul 103).

94 Astfel, după cum a amintit în nenumărate rânduri Curtea, ar fi incompatibil cu caracterul obligatoriu pe care articolul 288 al treilea paragraf TFUE îl recunoaște directivei să se excludă, în principiu, posibilitatea ca obligația impusă de aceasta să fie invocată de persoanele vizate.(…).

95 Trebuie totuși să se amintească în acest sens că o dispoziție din dreptul Uniunii este necondiționată în cazul în care enunță o obligație care nu este însoțită de nicio condiție și nu este nici subordonată, în privința executării sau a efectelor, adoptării vreunui act fie al instituțiilor Uniunii, fie al statelor membre (a se vedea în special Hotărârea din 3 aprilie 1968, Molkerei‑Zentrale Westfalen/Lippe, 28/67, Rec., p. 211, precum și Hotărârea din 23 februarie 1994, Comitato di coordinamento per la difesa della cava și alții, C‑236/92, Rec., p. I‑483, punctul 9).

Drept concluzie intermediară, considerăm că dispozițiile articolului 28 alin. (4) din Directiva 2014/17/UE îndeplinesc condițiile pentru a putea fi invocată în mod direct pe rolul instanței naționale cu scopul de a obține înlăturarea de la aplicare a dispozițiilor naționale contrare ale Legii nr. 77/2016, și mai ales și în fața Curții Constituționale cu scopul de a obține – prin intermediul unui control de constituționalitate – declararea ca neconstituționale a Legii dării în plată deoarece contravine rezultatului urmărit de articolul 28 alin. (4) din Directiva 2014/17/UE, și anume a necesității ca statele membre să garanteze existența unei libertăți contractuale cu privire la negocierea condițiilor unei dări în plată convenționale.

2.3. Neconformitatea prevederilor Legii nr. 77/2016 cu principiul comunitar al neretroactivității normei, componentă a principiului securității juridice și  în raport de dispozitiile art. 43 alin. (1) din Directiva 2014/17/UE, relevant constituțional  prin raportare la art. 15 din Constituție

Prin dispozitiile art. 43 alin. (1) din Directiva se  stabilește ca aceasta nu se aplică contractelor de credit încheiate înainte de 21 martie 2016, ca o consacrare a principiului neretroactivității, componentă a principiului securității juridice aplicate domeniului reglementat de directivă.

Norma interna – art. 11 teza 1 din Lege³⁶ – instituie o retroactivitate a legii și pentru contractele care, deși au fost încheiate anterior lui 2016, continuă să producă efecte și după 21 martie 2016.

Analiza comparativă a  normei interne cu norma directivală conduce la următoarele constatări:

2.3.1. Art. 43 alin.1 din Directivă este suficient de clar, precis și neechivoc

Prin aceste prevederi  Directiva 2014/17/UE impune statelor membre obligația de a asigura faptul că prin legislația adoptată la nivel național statele membre nu vor aduce atingere principiilor securității juridice și a protecției încrederii legitime .

Relevantă în acest sens este  Hotărârea CJUE din cauza C-332/14³⁷care consacră principiul securității juridice ca principiu general de drept al Uniunii.

49 Cu titlu introductiv, trebuie amintit că principiile protecției încrederii legitime și securității juridice fac parte din ordinea juridică a Uniunii Europene. În această calitate, ele trebuie să fie respectate nu numai de instituțiile Uniunii, ci și de statele membre în exercitarea competențelor care le sunt conferite prin directivele Uniunii (Hotărârea din 29 aprilie 2004, Gemeente Leusden și Holin Groep, C‑487/01 și C‑7/02, EU:C:2004:263, punctul 57).

58 (…) Curtea a considerat că un legiuitor național riscă să încalce principiile securității juridice și protecției încrederii legitime atunci când adoptă, în mod neașteptat și imprevizibil, o lege nouă care suprimă un drept de care beneficiau până la momentul respectiv persoanele impozabile, fără să le lase acestora din urmă timpul necesar pentru a se adapta, atunci când obiectivul urmărit nu o impunea (a se vedea în acest sens Hotărârea din 29 aprilie 2004, Gemeente Leusden și Holin Groep, C‑487/01 și C‑7/02, EU:C:2004:263, punctul 70).

59 În special, persoanele impozabile trebuie să dispună de o perioadă de adaptare atunci când suprimarea dreptului de care beneficiau până la momentul respectiv îi obligă să efectueze ajustări economice corespunzătoare (a se vedea în acest sens Hotărârea din 11 iunie 2015, Berlington Hungary și alții, C‑98/14, EU:C:2015:386, punctul 87).

2.3.2. Art. 43 alin. 1 din Directivă are relevanță constituțională  prin raportare la art. 15 din Constituție

Hotărârea CJUE mai sus citată are relevanță în analiza interpretării articolului 15 din Constituție din perspectiva principiului securității juridice.

Aplicarea retroactivă a dispozițiilor Legii dării în plată contractelor de credit aflate în derulare, fără o perioadă tranzitorie adecvată și fără despăgubiri aferente oferite instituțiilor de credit afectate încalcă principiile securității juridice și protecției încrederii legitime, precum au fost interpretate de Curtea de Justiție în cauzele care se află în domeniul de aplicare al dreptului Uniunii.

Principiul securității juridice, care îl are drept corolar pe cel al protecției legitime, impune, în conformitate cu jurisprudența Curții de Justiție, „ca normele de drept să fie clare și precise, iar efectele lor să fie previzibile, mai ales atunci când pot produce consecințe defavorabile pentru persoanele fizice și pentru întreprinderi” (Berlington Hungary și alții, C-98/14)³⁸.

Considerăm că principiul securității juridice coroborat cu principiul protecției încrederii legitime impune ca fiecare stat membru să prevadă cel puțin o perioadă tranzitorie suficient de lungă pentru a permite instituțiilor de credit să se adapteze unui sistem de dare în plată imperativă pentru creditor și nu convențională.

Curtea Constituțională  are, în temeiul propriei jurisprudențe cu privire la aplicarea normelor de drept al Uniunii ca norme interpuse, o obligație de interpretare conformă a articolului 15 din Constituție cu principiul securității juridice și principiul încrederii legitime, precum au fost dezvoltate de Curtea de Justiție a Uniunii Europene, deoarece situația de fapt reglementată de Legea dării în plată se află, începând cu anul 2014 în domeniul de aplicare al dreptului Uniunii, respectiv în domeniul de aplicare al Directivei 2014/17/UE, fiind vorba atât de contracte de credit garantate cu un bun imobil, cât și de mecanismul dării în plată menționat în mod specific și la articolul 28 alin. (4) din directivă. În plus, aceste principii de drept ale Uniunii reprezintă de asemenea norme de dreptul Uniunii, mai ales prin prisma jurisprudenței interpretative obligatorii a Curții de Justiție – putând acționa ca norme interpuse în cadrul unui control de constituționalitate.

Încălcarea principiului securității raporturilor juridice – ca principiu de drept intern – prin modul de reglementare prevăzut de Legea nr. 77/2016 a fost subliniat și în cererea de reexaminare formulată de președintele României. Astfel se arată că: ”Art. 4 din lege stabilește condițiile în care operează darea în plată, fără a fi avută în vedere vreo condiție obiectivă ce ar putea să justifice situația debitorului, a cărui obligație a devenit excesiv de oneroasă din cauza unei schimbări excepționale a împrejurărilor care ar face vădit injustă executarea întocmai a prestației caracteristice. Se derogă astfel de la regimul juridic al impreviziunii, reglementat la art. 1271 din Codul Civil, cu consecințe directe asupra securității raporturilor juridice”.³⁹

Curtea de Justiție a reiterat în hotărârea  din 10 septembrie 2009 pronunțată în cauza Plantanol GmbH & Co. KG împotriva Hauptzollamt Darmstadt, C-201/08 (par.44) faptul că o reglementare națională care urmărește să transpună în dreptul național o directivă trebuie să respecte, în același timp, nu numai dispozițiile directivei pe care o transpune, ci și principiile generale de drept ale Uniunii.

”46 .(…) Acest imperativ se impune cu o rigoare specială atunci când este vorba despre o reglementare susceptibilă să comporte sarcini financiare, pentru a permite persoanelor interesate să cunoască cu exactitate întinderea obligațiilor pe care le impune (Hotărârea din 29 aprilie 2004, Sudholz, C‑17/01, Rec., p. I‑4243, punctul 34).”⁴⁰

Modul de aplicare al principiilor securității juridice și cel al încrederii legitime a fost analizat și de avocatul general în Concluziile din C-347/06⁴¹:

”48. Principiul securității juridice poate fi considerat motiv imperativ de interes general, motiv pe care statele membre au dreptul să îl utilizeze. Astfel, Curtea a avut ocazia să amintească faptul că aceste principii, care fac parte din ordinea juridică comunitară, se impun nu numai instituțiilor comunitare, ci și statelor membre în exercitarea competențelor conferite prin dreptul comunitar..

49. Pentru acest motiv, principiul securității juridice și, mai precis, principiul stabilității raporturilor juridice reprezintă o justificare solidă în sprijinul instituirii măsurilor tranzitorii.”⁴²

Prin urmare, ne exprimăm opinia că declararea drept neconstituționale a dispozițiilor articolului 11 din Legea dării în plată ar reprezenta, în temeiul articolului 148 alin. (2) și (4) din Constituție citit în lumina principiului cooperării loiale, o interpretare a art. 15 din Constituție în lumina principiilor securității juridice și a protecției încrederii legitime a creditorilor, precum au fost dezvoltate de Curtea de Justiție a Uniunii  Europene în jurisprudența sa.

3. Inaplicabilitatea raționamentului din cauza Volksbank contra României (C-602/10) în problema retroactivității Legii dării în plată

Pe problema unei pretinse conformități cu dreptul Uniunii a disp. art. 11 din Legea nr. 77/2016, care permit aplicarea retroactivă a legii au fost exprimate opinii cu privire la incidența raționamentului CJUE⁴³ din cauza Volksbank România contra  Autoritatea Națională pentru Protecția Consumatorilor — Comisariatul Județean pentru Protecția Consumatorilor Călărași (C-602/10) care a avut ca obiect analiza modului de transpunere a Directivei 2008/48/CE ( articolele 22, 24 și 30), modul în care reglementarea națională (OUG nr. 50/2010 – menită să transpună această directivă) putea avea  aplicabilitate în privința unor contracte care nu erau incluse în domeniul de aplicare material și temporal al directivei menționate.

Inaplicabilitatea raționamentului CJUE  din hotărârea din 12 iulie 2012 în cauza C–602/10,  in care s-a apreciat că o lege internă de protecție a consumatorilor  (OUG nr. 50/2010) poate fi aplicată și contractelor aflate în derulare la data intrării sale în vigoare rezultă din  următoarele considerente:

3.1. În primul rând, în cauza Volksbank România (C-602/10, EU:C:2012:443) problema juridică viza extinderea domeniului material de aplicare al unei legi de transpunere a unei directive și cu privire la o categorie de contracte care nu erau vizate nici în viitor de respectiva directivă. Dar, în cazul Legii dării în plată, și în contextul aplicării Directivei 2014/17/UE, ne aflăm în prezența unor contracte care intră în domeniul material de aplicare al directivei, din moment ce Legea nr. 77/2016  se aplică contractelor de credit garantate cu un bun imobil – locuință.

Prin urmare, dacă în hotărârea din cauza C-610/14 Curtea arată în dispozitiv că problema viza contracte de credit ce erau în mod expres excluse din domeniul de aplicare al respectivei directive (și anume în mod expres excluse de dispozițiile art. 2 alin. (2) lit. a) din Directiva 2008/48/CE), în situația contractelor față de care se aplică  Legea dării în plată este vorba de aceleași contracte care se află și în domeniul material de aplicare al directivei 2014/17/UE, precum de altfel stabilește în mod expres articolul 3 alin. (1) lit. a) din directivă:

”(1)  Prezenta directivă se aplică: (a) contractelor de credit garantate fie prin ipotecă, fie printr-o altă garanție comparabilă, utilizată în mod curent într-un stat membru asupra unui bun imobil rezidențial, fie printr-un drept legat de un bun imobil rezidențial”

De aceea, faptul că în hotărârea din cauza C-610/14  Curtea de Justiție a stabilit că dispozițiile Directivei 2008/48/CE nu se opun ca o lege de transpunere a directivei 2008/48/CE să se aplice unor contracte care nu intrau în domeniul material de aplicare al directivei respective, este fără nicio relevanță raportat la situația ce privește contractele care formează obiectul Legii dării în plată deoarece în cazul acesteia din urmă  și a directivei 2014/17/UE  este vorba de de contracte care se află atât în domeniul material de aplicare al directivei, cât și în domeniul material de aplicare al Legii dării în plată.

În plus, mai menționăm că fiind vorba de directive diferite, care privesc obligații diferite, și cu un domeniu material de aplicare diferit.  Cele decise de Curtea de Justiție în hotărârea din 2012 se aplică doar în cazul unei situații de drept care este acoperită de directiva 2008/48 și care ar privi dispozițiile de drept național incidente în respectiva cauză, și anume dispozițiile OUG nr. 50/2010.

3.2. În al doilea rând,  spre deosebire de situația de fapt din cauza Volksbank România ,  în prezenta cauză atât Legea dării în plată cât și Directiva 2014/17/UE se adresează aceluiași tip de contracte. Astfel, în cazul legii dării în plată,   ia naștere o problemă juridică ce  nu a fost pusă în discuție în acea cauza: problema privind obligația unui  stat membru ca, inclusiv în perioada de transpunere, să se abțină de la a adopta orice măsuri – și implicit dispoziții legislative – care ar risca să aducă atingere gravă rezultatului urmărit a fi atins de directiva cu privire la care curge termenul de transpunere.

Din această perspectivă, sunt relevante cele statuate de Curte în cauza Azienda și alții  (C-2/10, EU:C:2011:502):

”71 Pe de altă parte, dintr‑o jurisprudență constantă rezultă în orice caz că, în cursul termenului de transpunere a unei directive, statele membre destinatare ale acesteia trebuie să se abțină de la adoptarea unor dispoziții de natură să compromită grav rezultatul impus prin această directivă (Hotărârea din 18 decembrie 1997, Inter‑Environnement Wallonie, C‑129/96, Rec., p. I‑7411, punctul 45, Hotărârea din 8 mai 2003, ATRAL, C‑14/02, Rec., p. I‑4431, punctul 58, și Hotărârea din 22 noiembrie 2005, Mangold, C‑144/04, Rec., p. I‑9981, punctul 67).”

Considerăm că, prin rezultatul urmărit a fi atins de dispozițiile Legii dării în plată  – și anume impunerea unei dări în plată imperative pentru creditor – se aduce o atingere gravă rezultatului urmărit a fi atins de dispoziția articolului 28 alin. (4) din Directiva 2014/17/UE ce constă în necesitatea statelor membre de a se abține de la a adopta orice măsură care să afecteze posibilitatea stabilirii unei dări în plată convenționale.

3.3. În al treilea rând, considerăm  că o altă deosebire  fundamentală față de situația din cauza SC Volksbank România constă în faptul că directiva 2014/17/UE stabilește în mod expres că deși statele membre pot adopta măsuri care ar asigura o protecție mai sporită consumatorului, pe de altă parte, statele membre nu pot adopta măsuri care să aducă atingere dispozițiilor directivei care se adresează creditorilor – profesioniști.

Pe de–o parte, din punct de vedere al nivelului  de armonizare  Directiva 2014/17/UE prezintă un nivel de armonizare ce poate fi calificat ca fiind minim din perspectiva protecției conferite debitorului – consumator, la fel ca și deși la fel ca în Directiva 2008/48/CE.

Pe de altă parte, și spre deosebire de directiva 2008/48/CE, directiva 2014/17/UE stabilește un nivel de armonizare complet în ceea ce privește drepturile creditorilor – profesioniști, și în special prin raportare la dreptul implicit ce le este conferit de articolul 28 alin. (4) din directivă – dispoziție care impune în mod expres statelor membre să nu aducă atingere dreptului creditorului de a negocia cu debitorul o dare în plată convențională. Această obligație este opozabilă inclusiv în perioada de transpunere a directivei dacă printr-o măsură adoptată de un stat membru se aduce în mod grav atingere posibilității obținerii rezultatului urmărit de respectiva dispoziție.

Ca atare, spre deosebire de cauza Volksbank c. România, în situația supusă analizei (Legea nr. 77/2016)  avem o armonizare completă a dreptului creditorului – profesionist de a beneficia de posibilitatea negocierii unei dări în plată convenționale, precum și o dispoziție expres prevăzută în directivă care stabilește obligația statelor membre de a asigura o coerență între gradul de protecție mai ridicat pe care l-ar conferi – eventual – consumatorilor și dispozițiile din directive.  Avem în vedere că articolul 2 alin. (1) stabilește că   „prezenta directivă nu împiedică statele membre să mențină sau să introducă dispoziții mai stricte în scopul de a proteja consumatorii, cu condiția ca dispozițiile respective să fie coerente cu obligațiile acestora în temeiul dreptului Uniunii„, adică inclusiv cu cele rezultate din dispozițiile articolului 28 alin. (4) din Directiva.  Menționăm că o atare dispoziție precum cea a articolului 2 alin. (1) din Directiva 2014/17/UE lipsește cu desăvârșire din Directiva 2008/48/CE.

4. În loc de concluzii

”Ori de cate ori există o obligațiune sau un drept, trebuie să existe și corespondentul său drept sau o obligațiune.”⁴⁴

Dacă există dreptul creditorului la o dare în plată convențională, exista și o obligație corelativă în sarcina statului de a nu aduce atingere acestui drept. Iar dacă statul a adoptat o lege care încalcă  această obligație ce îi incumbă și acest drept, atunci trebuie puse in funcțiune și pârghiile instituționale și legale prin care să se asigure respectarea lor.

Prin prezentul studiu ne-am propus să identificăm remediile legale prin care această ordine să fie restabilită, anume stabilirea unor aspecte de neconstituționalitate ale Legii nr. 77/2016, din perspectiva normelor de drept al Uniunii – ca norme interpuse în cadrul controlului de constituționalitate.

Situația ce face obiectul analizei este, în ultimă instanță, o problemă de aplicare a principiilor Dreptului⁴⁵.“Principiile Dreptului sunt superioare intenției legiuitorului, când aceasta intenție depășeste în realizare ordinea de drept care se întemeiază pe principii. Chiar în lipsa unei Constituții, există o limită, nu de legiferare, ci de acceptare a unor consecințe derivate din legi. Aici apare rolul magistratului. El e elementul ponderator al zelului excesiv al legiuitorului sau al ponderii lui de a voi peste ordinea permisă juridică. O lege, ca să intre in familia Dreptului, trebuie sa fie admisă de membrii permanenți ai acestei familii, care sunt principiile juridice. O lege care explodează ca o bombă în templul juridic, n-are ce căuta aici și efectele ei explozibile se pot opri în pragul acestui templu, daca magistrații își îndeplinesc liber datoria.”⁴⁶

Aceste principii juridice evocate, care guverneaza in mod firesc ordinea de drept, trebuie analizate cu prioritate de judecătorul constituțional pentru a o restabili acolo unde legile conjuncturale interne se îndepărtează de la principiile Dreptului.

---

Avocat Monica Livescu
LIVESCU & ASOCIAȚII

* Autorul multumește dr. Mihaela Mazilu-Babel pentru ajutorul dat la realizarea documentării jurisprudențiale